湖北省林业局

一、我省湿地保护立法工作开展情况

从2004年起，省林业局就组织专家开始着手《湖北省湿地保护条例》的起草工作，草拟稿完成后，多次组织专家对文本进行了论证和修改。2005年2月，由省人大、省法制办和省林业局单位负责人和部分湿地专家，在武汉召开了湿地立法座谈会。2006年6月形成了《湖北省湿地保护条例》（送审稿）报送到省政府法制办。2007年3月19日，提交到省长常务会进行了讨论。由于农业、水利等部门对湿地保护条例有不同意见而暂缓没有通过。2013年6月7日，省林业局和省法制办召开联席会议，讨论加快林业立法工作，要求加快推进湿地立法进程。2013年6月25日，省林业局就湿地立法工作再次与省法制办沟通，共同商定将《湿地保护条例》与《湿地公园管理办法》立法同时推进。2014年2月24日，在省委、省政府领导的高度重视下，省人民政府常务会议审议通过了《湖北省湿地公园管理办法》，5月1日起正式施行。

2016年11月，国务院出台《湿地保护修复制度方案》，2017年7月，省政府出台《湿地保护修复制度实施方案》，据此，我们对《湖北省湿地保护条例》送审稿进行了修改，并专题向省人大王玲副主任进行汇报，省人大高度重视，将湿地保护条例立法纳入2018-2022年立法计划，并列入2021年度立法工作计划调研项目。2021年9月22至24日，省人大马国强副主任带队到荆州、荆门进行了《湖北省湿地保护条例》立法调研，听取了当地政府部门，基层单位的意见，要求做好立法工作。我们对调研收集的意见进行了吸收。2021年2月8日，《湿地保护法》提请全国人大常委会会议一审并公开征求意见。我们对照《湿地保护法》再次进行修改，并征求各市州意见。2021年12月24日，《湿地保护法》通过后，我们又组织专家论证，修改完善了相关条款。经过深入研究论证，认真吸纳各方面意见，反复修改，形成了《湖北省湿地保护条例（草案）》（以下简称“草案”）。

二、《湖北省湿地保护条例（草案）》情况说明

（一）立法的重要性和必要性

一是深入贯彻习近平生态文明思想的重要举措。习近平总书记多次强调指出，要建立湿地保护修复制度，实行湿地面积总量管理，严格湿地用途管制，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，守住湿地生态安全边界，为我省湿地保护立法指明了方向，提供了根本遵循。我们要贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，尽快出台《湖北省湿地保护条例》，把习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署充分体现到我省湿地保护的制度设计、措施规定上，把科学保护湿地的理念和有益做法经验上升为法规制度，进一步夯实我省生态文明和美丽湖北建设的法治基础。

二是扛起生态大省政治责任的内在要求。湿地是重要的自然资源和独特的生态系统，具有调洪蓄水、净化水源、储碳固碳、调节气候等独特的生态功能，为经济社会可持续发展提供着重要支撑。湖北是生态大省，也是湿地大省，拥有长江、汉江、清江等交汇形成的全国最大的江河湖泊湿地复合生态系统。湖北湿地在维系长江大保护、维护长江流域生态安全，确保“一库清水永续北送”“一江清水永续东流”等方面发挥着基础性、战略性作用。出台《湖北省湿地保护条例》，有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立更加完整的湿地保护法律制度体系，为推动我省绿色崛起提供法治保障。

三是坚持人民至上、回应社会期待的现实需要。人与自然是生命共同体。良好生态环境是最普惠的民生福祉。湿地保护立法也是多年来我省人大代表、政协委员持续关注的重要议题，相关议案和建议表达了代表的意愿，也反映了人民的心声。我省湿地保护立法坚持生态优先的原则，坚持以人民为中心，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，通过制度规范保护湿地生态环境，让湿地成为人民群众共享的绿色空间，满足人民日益增长的对优美生态环境的需要。

四是深入贯彻实施《湿地保护法》的必然要求。2022年6月1日起施行的《中华人民共和国湿地保护法》第六十四条规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以根据本地实际，制定湿地保护具体办法。全国人大《湿地保护法》实施座谈会要求，各地要织密扎牢湿地保护的“制度网”，形成一体推进、合力保护湿地的工作格局。制定和出台《湖北省湿地保护条例》将有利于推动《湿地保护法》在我省全面有效实施，全面提升湖北生态文明建设和法治建设水平。

（二）条例制定的指导思想和原则

指导思想：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，贯彻落实党的二十大精神，贯彻落实习近平总书记关于湿地保护的重要指示要求，坚持以人民为中心的发展思想，坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，从维护湿地生态系统整体性出发，建立湿地保护修复制度，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，保障生态安全和流域安全，促进生态文明建设。

基本原则：一是坚持保护优先、系统治理、科学修复和合理利用，推动湿地的系统保护和可持续利用；二是坚持问题导向，注重解决湿地保护中存在的主要问题，厘清湿地保护中政府有关部门职责，做好与相关法律的衔接，增强法律的针对性和可操作性；三是坚持政府主导、社会参与，充分发挥社会各界在湿地保护、修复工作中的作用；四是坚持立法的稳定性和创新性，吸收各地已被实践证明可行的经验和做法。

（三）草案的主要内容

草案分为总则、湿地资源管理、湿地保护和利用、湿地修复、监督检查、法律责任和附则，共7章42条。主要内容包括：

1.关于适用范围。草案明确本条例适用的湿地，指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。

2.关于湿地管理体制。草案明确县级以上人民政府对本行政区域内的湿地保护负总责，实行统筹管理、分部门实施的管理体制。县级以上人民政府林业主管部门负责湿地资源的动态监测和监督管理，湿地保护规划和相关标准的拟定，湿地开发利用的监督管理，湿地生态保护修复，监督指导其他部门和单位管理的湿地等；自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等相关部门依据各自职责，承担湿地管理、保护和修复等有关工作（第五条）。

3.关于湿地总量管控。湖北省实行湿地面积总量管控制度，将湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制。省人民政府林业、自然资源主管部门应当会同省人民政府有关部门，落实国务院批准的湖北省湿地面积总量管控目标。县级以上人民政府应当采取有效措施，保持湿地面积总量的动态平衡。（第九条）。

4.关于湿地分级管理和湿地名录制度。根据《湿地保护法》关于“实行分级管理”的要求，对湿地实行分级管理制度。规定对湿地实行分级管理制度，将湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地。省级重要湿地和一般湿地管理办法由省人民政府林业主管部门会同有关部门制定（第十一条）。国家重要湿地名录及范围按照国家有关规定执行。省级重要湿地名录及范围由省人民政府发布，并向国务院林业草原主管部门备案。一般湿地名录及范围由市县级人民政府发布，并向上级林业主管部门备案（第十二条）。

5.关于湿地调查评价和重要湿地资源动态监测与预警。比照《湿地保护法》的要求，明确省人民政府自然资源主管部门应当会同省人民政府林业等有关部门，按照国务院自然资源等有关部门和省人民政府相关要求，定期组织开展全省湿地资源调查评价工作，建立全省湿地资源管理数据库，形成湿地资源管理“一张图”（第十四条）。湿地动态监测、评价和预警按照事权划分，国家重要湿地应遵照国务院林业草原主管部门相关规定，省级重要湿地由省人民政府林业主管部门组织开展，一般湿地由各市县级人民政府林业主管按照相关规定组织开展（第十五条）。

6.关于湿地合理利用。草案提出县级以上人民政府按规定对省级重要湿地和一般湿地的利用活动进行分类指导，鼓励单位和个人开展符合湿地保护要求的生态旅游、生态农业、生态教育、自然体验等活动，适度控制种植养殖等湿地利用规模（第二十六条）。湿地还建立生态保护补偿制度。各级政府按照事权划分原则加大对湿地的财政投入，鼓励湿地生态保护地区与湿地生态受益地区人民政府通过协商或者市场机制进行地区间生态保护补偿。因生态保护等公共利益需要，造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害的，县级以上人民政府应当给予补偿（第二十七条）。

7.关于湿地保护和修复。根据《湿地保护法》的要求，明确了湿地保护修复原则和措施，提出了湿地修复方案编制、审批和验收流程，规范了湿地修复责任主体和人工湿地建设要求，并对沼泽湿地修复进行了详细阐述（第四章）。

8.关于监督检查和法律责任。草案提出县级以上人民政府应当定期检查和评估湿地保护规划实施执行情况，加强对湿地保护管理的监督。规定政府各有关部门应当依照职责对湿地保护、利用、修复和管理等活动进行监督检查。提出实行湿地保护目标责任制，将湿地保护纳入市县政府综合绩效评价内容，并建立约谈机制（第五章）。明确监管部门及工作人员不依法履职和违法主体直接破坏湿地的法律责任（第六章）。